북한과 같은 사회주의 국가의 정책결정은 대개 일인 지배에 의해 주도되는 것으로 간주되어 왔다. 그러나, 현실적으로 접근하자면, 한 국가의 정책이 한 사람의 절대권력가에 의해 운영될 수는 없다. 정도의 차이는 있을 것이지만, 모든 형태의 국가는 다양한 유형의 조직과 제도를 통해 그 기능을 수행한다. 이와 같은 문제의식을 배경으로 이 논문은 북한 사회주의 국가의 국가행정기구를 분석한다. 북한의 제도화 과정을 헌법개정을 중심으로 네 단계로 구분하여, 각 단계별 국가행정기구의 변화와 그 특성을 비교정치체계 모형에 의해 분석하려는 것이다. 분석결과 전반적으로 북한의 국가행정기구는 사회주의 국가의 일반적 특성에 부합되는 조직적 구조를 갖추고 있음이 밝혀졌다. 첫째, 국가행정기구의 세분화에 의해 많은 중앙행정기구가 존재한다. 특히, 1960년-70년대의 경제발전 추진과정에서 분배정책 기능의 확대에 따라 이를 위한 국가행정기구의 양적 규모가 크게 증가하였다. 둘째, 단독제보다는 위원회형 조직이 큰 비중을 차지한다. 다만, 김정일 체제 하에서는 그 비중이 감소하고 있는 현상은 집합적 의사결정의 감소로 해석할 수 있다. 셋째, 당과 정부간의 정책결정-집행의 분담 원리가 발견된다. 이 때문에 내각에 속한 행정기구들과 병렬적인 당기구들이 제도화되어 있다. 다만, 최근에 내각의 행정기구로 정책권한의 일부가(특히 경제정책분야에서) 이전되는 추세가 나타나고 있다. 또한, 다음과 같은 몇 가지 특성을 추가적으로 지적할 수 있다. 첫째, 체계기능의 수행이 노동당 기구에 의해 지배적으로 이루어지는 점이다. 정치사회화, 정치충원, 정치의사소통 기능이 모두 내각의 행정기구에 의해서 보다는 당기구에 의해 직접 이루어진다. 둘째, 북한에서 과정기능의 수행은 민주집권제 원리에 따라 거의 모든 정책과정 단계가 당기구에 의해 지배되는 점이다. 이익표명, 이익집약, 정책결정이 모두 중앙당 기구에 의해 주도되며, 내각의 행정기구와 지방수준의 당 및 기타 사회집단들(예를 들면, 근로단체들)은 다만 이를 충실히 집행하도록 명문화되어 있다. 셋째, 정책기능의 수행은 당관료제와 행정관료제간에 일정한 분업에 의해 이루어진다. 북한 사회주의 국가의 지배적 정책산출인 분배정책의 수행에 있어 당-정 기구간의 공동생산 구조가 형성되어 있으나, 상징정책과 구성정책이 수행은 당관료제에 의해 지배적으로 이루어지고 있다. 최근 북한이 개방화 정책을 추진하는 과정에서 당관료의 지나친 행정지도를 지양하는 대신, 기술행정관료의 권한을 강화하고 내각의 행정권한을 강조하는 경향이 나타나고 있다. 북한 국가행정기구의 특징인 당관료제의 지배적인 정책결정권과 중첩구조의 제도적 유산을 감안할 때, 이와 같은 변화가 어느 정도까지 진행될 것인지는 흥미로운 연구과제로 남는다.

The North Korean state has been a black-box to the outside world. Previous studies on the issue have taken traditional history-law approach and mainly describe changes of the constitution and the related state administrative system. In this study, we try to overcome the limits of the previous studies by looking at the state apparatus of the state from more analytical perspective. Applying Almond and Powell`s comparative political system model, we try to illuminate changes and continuities of the North Korean state apparatus along with the four consecutive constitutional revisions. The empirical analyses show that the North Korean state follows the typical descriptions of the socialist states. First, the state has had a large number of administrative agencies diversified. Second, many of them have the committee-style organizational form. Third, the ruling communist party has the parallel counterpart organizations to the administrative agencies in order to control effectively the state bureaucracy. Also, this study finds out some unique characteristics of the North Korean state apparatus. First, on the system function, the party apparatus dominate on the functions of political socialization, political recruitment and political communication. Second, on the process function, also, the party apparatus take in charge of the whole process of interest articulation and aggregation, policy making and implementation and policy adjudication, on the basis of the so-called democratic centralism. Third, on the policy function, there is a sort of division of labor between the apparatus of the communist party and the state bureaucracy. The two state organs cooperate on the distribution policies, but the party bureaucracies play dominant role on the symbolic and constituent policies.