글로버메뉴 바로가기 본문 바로가기 하단메뉴 바로가기

논문검색은 역시 페이퍼서치

정부학연구검색

Journal of Governmental Studies


  • - 주제 : 사회과학분야 > 행정학
  • - 성격 : 학술지
  • - 간기: 연3회
  • - 국내 등재 : KCI 등재
  • - 해외 등재 : -
  • - ISSN : 1229-4241
  • - 간행물명 변경 사항 :
논문제목
수록 범위 : 18권 3호 (2012)

관료제 다시보기

윤견수
1,000
키워드보기
초록보기
신자유주의가 가져오는 파괴력 가운데 가장 큰 것 중 하나로 행정을 무시하고 행정의 영향력을 과소평가하는 것을 들 수 있다. 행정에 대한 무관심 및 정부의 능 력에 대한 의심과 밀접한 관련이 있는 것이 정부관료제에 대한 불신이다. 그러한 불신에 대한 근거는 감정적이거나 이념적인 경우가 많다. 관료제는 행정현상을 이해하는 핵심개념인데도 불구하고 생각 밖으로 이론적인 연구가 흔치 않다. 행 정이 무엇인가라는 질문에 대해 쉽게 대답할 수 없는 것처럼 관료제 역시 학자들 마다 바라보는 시선이 서로 다르기 때문이기도 하지만 관료제를 상징적이거나 수 사적 용어로 사용하는 경우가 많았기 때문이다. 관료제는 본래 양날의 칼로 작용 한다. 즉, 사회의 문제를 효율적으로 해결할 수 있는 좋은 수단이지만 동시에 사회 의 많은 문제들을 악화하는 채널이 되기도 한다. 하지만 그 어느 주장을 하든 논리 적 토대가 분명해야 한다. 정부학연구에서는 앞으로 일년간 3번의 기획특집을 통 해 관료제 연구의 논리적 토대에 대해 좀 더 고민하는 시간을 갖기로 했다. 그 첫 번째인 이번 호에서는 관료제에 대한 대표적인 이론가인 Max Weber의 기본 질문 에 대한 의문을 Axel Honneth, Dwight Waldo, James Q.Wilson의 관점에서 다시 바라 본 글이다. 평소 이런 문제에 대해 많은 관심을 가지고 있었던 세 분의 학자들이 자신들의 평소 고민을 이번 기회에 되새김한 글이다. 이문수 교수는 막스 베버(Max Weber)가 말한 ``노여움과 열정이 없는 존재``로서 의 관료에 대해 의문을 제기한다. 관료제가 비인간적이 되면 될수록 더욱 완벽해 진다고까지 하는 베버의 주장에 대해 이 연구는 악셀 호네트(Axel Honneth)의 인 정이론과 물화이론을 적극 수용하면서 관료가 중립적 관찰자의 태도를 취하는 것 은 가능하지도 않을 뿐만 아니라 결코 바람직하지도 않다고 한다. 호네트는 인간 또는 인간관계에 대한 객관적 지식은 결코 관찰자적, 또는 제3자적 관점에서는 만 들어질 수 없고 상대가 되는 인간에 대한 깊은 배려와 관심으로 요약되는 인정이 선행되어야 비로소 인지적 과정이 가능해진다고 가정한다. 호네트는 존 듀이의 경험적 사고를 받아들여 주관적이고 감정이입적인 관여와 객관적, 중립적 관찰을 통해 나오는 지식을 서로 상극에 위치시키는 것이 아니라 전자가 후자를 가능하 게 만드는 조건이라고 보고 있다. 이문수 교수는 적어도 호네트의 관점에 따르면 관료가 객관적이고 관찰자적 태도를 견지하는 것은 자신의 인식과 실천이 아직 물화의 단계에서 벗어나지 못하고 있다는 것을 말해주는 것에 불과하다는 것이 다. 임의영 교수는 행정관료제에 대한 연구가 지나치게 막스 베버의 그림자에서 벗 어나지 못하고 있다는 점을 비판하고 있다. 그는 행정관료제 연구의 본질은 공공 성과 관료제 연구의 긴장관계에서 찾아야 하며, 그럴 경우 드와잇 왈도(Dwight Waldo)의 사고체계를 탐구하는 것이 많은 도움이 된다고 보았다. 막스 베버를 거의 알지 못했던 드와잇 왈도는 관료제라는 말 대신 행정국가라는 다소 중립적인표현을 선호하였는데, 그러기 때문에 사회학적 관점과는 다른 정치철학적 관점에서 공공의 의미에 보다 가까이 접근할 수 있었다는 것이다. 드와잇 왈도는 학문 활동을 하는 과정에서 늘 ‘자기 자신을 사유의 대상으로 삼는 자기의식적 관점’을 강조하였는데, 이러한 관점에 따르면 학문이란 다름 아닌 ‘맥락주의’와 ‘관점 바꿔보기’의 방법을 토대로 한다. 맥락주의가 담고 있는 정확한 의미는 그 개념이 처한맥락을 떠나서는 알 수 없다는 것이고, 관점 바꿔보기는 아무리 엄밀한 학문이라 할지라도 근본적으로는 하나의 관점에 불과하기 때문에 때로는 다른 관점에서 비판적으로 바라볼 필요가 있다는 것이다. 그러기 때문에 관료제는 기계로서의 이미지가 아니라 규범을 담고 있는 생각하는 유기체의 이미지로 바라봐야 하고, 그때 이미지의 핵심은 바로 민주주의에 토대를 둔 공공성이 된다는 것이다. 그래서 관료제를 정치-행정의 관계 속에서 파악해야 할 당위가 생기는 것이다. 이창길 교수는 관료제와 관료를 일체화된 개념으로 연구해 왔던 지금까지의 관행에 비판을 제기했던 제임스 윌슨(James Q. Wilson)의 생각이 관료제의 현장에 대한 경험 연구를 할 때 특히 유용하다는 점을 강조한다. 제임스 윌슨은 행정이란 도대체 무엇을 해야 하는가라는 문제를 처음으로 제기했던 우드로 윌슨(Woodrow Wilson)의 고민을 100년 만에 다시 부활시킨 학자란 것이다. 관료제의 구조에 대한 논의 과정에서 그동안 규범적으로 강조되었던 것은 관료의 비인간성(impersonality), 반주관성 (unsubjectivity), 무재량성(indiscretionality) 등의 개념이었는데, 윌슨이 실제 현장에 가 보니까 전혀 그렇지 않다는 것이다. 이창길 교수 역시 윌슨이 했던 방식과 비슷한 한국의 관료제에 대한 경험연구를 통해 이러한 점들 을 자세하게 설명하고 있다. 예컨대 관료들의 결정에 영향을 주는 것은 비인간성 보다는 오히려 관료들의 감정과 성격, 부처의 독특한 문화 등이었다. 그리고 객관주의에 따르면 관료들은 독자적인 태도를 가져서는 안 되며, 그 태도가 직무에 영향을 줘서도 안 되고, 그 태도가 집단화 되어서도 안 된다고 하는데 실제 관료들의 태도는 그 반대였다. 마지막으로 관료들의 행동은 예측과 통제가 가능해야 하기 때문에 재량성을 가져서는 안 된다고 하는 것이 베버가 말한 관료제의 원칙이었 지만, 실제로 관료들은 활동의 재량성 못지않게 결정의 영향에 대한 재량성도 행 사하고 있었다. 세 편의 논문에서 소개한 학자들은 모두 막스 베버의 관료제가 안고 있는 기본 철학에 의문을 제기하고 있다. 악셀 호네트는 가치중립적인 관료에 앞서 상대방 을 인정하는 관료가 중요하다고 한다. 드와잇 왈도는 공공성이라는 가치 때문에 행정의 정치적인 중립보다 행정과 정치의 관계, 특히 민주주의를 염두에 둔 관계 가 중요하다고 본다. 제임스 윌슨은 실제의 현장에서 작동하는 관료제는 구조적 으로 완벽하게 짜여진 모습이 아니라 관료의 감정과 태도 및 재량성에 토대를 두 고 있는 느슨한 모습이라는 것을 강조한다. 하지만 세편의 논문 모두 막스 베버가 말한 관료제가 불필요하다고 하는 것은 아니다. 다만 그것을 비판적으로 재검토 해보자는 것이다. 그래서 기획특집의 제목을 ‘관료제 다시 보기’로 정했다.

기획눈문 : 관료제와 "관료"의 탈일체화; James Q. Wilson의 관점을 중심으로

이창길 ( Chang Kil Lee )
6,400
초록보기
본 연구는 관료제에 대한 James Q. Wilson의 관점을 토대로 관료와 관료제의 탈일체화 (disidentification) 현상을 살펴본다. 지금까지 관료제 연구가 관료제와 관료의 일체화된 개념을 전제로 연구되어 왔으나 관료제로부터 관료들을 분리하는 탈일체화의 시각을 제시하고자 한다. 이를 위해 Weber 관료제가 가지는 구조적 특성을 비인간성(impersonality), 반주관성(unsubjectivity), 그리고 무재량성(indiscretionality)으로 구분하고, 이에 대응하여 관료들의 감정적 측면과 태도적 측면, 그리고 행동적 측면에서 탈일체화 현상을 분석한다. 관료제로부터 관료들의 탈일체화 현상에 대한 정책적 대응으로 개인화된 관료제, 다양성 관리, 그리고 사회적 자본의 형성을 제시한다.
6,900
초록보기
막스 베버는 sine ira et studio(노여움과 열정이 없는)의 자세로 관료가 업무를 수행해야 한다고 말한다. 본 연구는 이와 같은 베버의 관료 윤리에 대한 주장을 독일의 사회학자인 악셀호네트의 인정이론과 물화이론의 도움을 받아 비판적으로 고찰하는 것을 목적으로 한다. 호네트의 이론에 따르면 관료는 조직 내부에서만이 아니라 대 국민과의 관계에서도 자신의 상대방을 구체적이고 유일한 존재로서 인정해야 한다. 물론 모든 사람들을 그들의 특수성에 입각하여 인정한다는 것은 그들이 보편적 인권을 지니고 있으면서 평등한 대접을 받아야 하는 것이 전제 되어 있다. 그리고 관료들이 상대방을 보편적 인권을 소유한 주체로 간주해서 업무를 수행해야 할 경우는 베버의 관료 윤리에 따라 최대한 중립적으로, 비인격적으로, 몰가치적으로 해야 하는 것이다. 이렇게 관료 윤리를 보게 되면 관료는 자신의 업무 영역과 성격에 따라서, 달리 말하면 행정 대상이 되는 국민을 구체적이며 특수한 개인으로 보는 지 아니면 보편적 권리 주체로 보는 지에 따라, 적극적 관여를 할 수도, 중립적 관찰자의 역할도 할수 있게 되는 것이다. 결국 우리가 추구해야 하는 관료윤리는 베버가 말하는 중립적, 비인격적 관리자의 역할과 호네트가 말하는 공감할 줄 아는 배려자의 역할이 조화를 이루는 것이 되어야 한다.

기획눈문 : Dwight Waldo의 행정학과 관료제 다시보기

임의영 ( Euy Young Lim )
6,100
초록보기
관료제는 행정의 열쇠다. 관료제는 Max Weber에 얽매이지 않고 계속적으로 연구되어야 할중요한 주제이다. Dwight Waldo는 특이하게 자기의식적 행정학을 발전시킨 훌륭한 학자이다. 그리고 그는 Weber의 영향권 밖에 있다. 따라서 이글은 Waldo의 어깨위에서 행정과 관료제를 재고찰한다. 첫째, 이글은 자기의식적 행정학의 본질을 살펴본다. Waldo는 행정에 대한 성찰을 통해 공공성의 중요성을 강조한다. 둘째, 이글은 정치와 행정의 관계에 대한 Waldo의 관점을 살펴본다. 그는 엄격한 이원론은 반대하지만, 분석적 차원에서 정치-행정 도식을 유용한 것으로 본다. 셋째, 이글은 관료제와 민주주의의 관계에 대해 논의한다. Waldo의 기획은 관료제와 민주주의에 다리를 놓는 것이다. 지형적 차이와는 무관하게 어디에나 어울리는 보편적인 다리를 놓는 것은 불가능하다. 따라서 지형적 특수성을 분석적으로 드러내는 것은 중요한 작업이다. 여기에서 다리는 공공관료제 혹은 민주적 관료제를 의미한다. 넷째, 이글은 공공관료제를 분석하기 위한 정치철학적 프레임을 구성한다. 그 프레임은 Waldo가 ≪행정국가≫에서 논의했던 정치철학적 주제들―좋은 삶, 행위기준, 지배의 주체, 권력분립, 집권화의 정도―로 구성된다.

행정의 민주화; 시민-관료 간 우리-관계 회복을 중심으로

이도형 ( Do Hyung Lee )
6,700
초록보기
정부관료는 시민권의 과업을 수행하기 위해 동료시민에 의해 고용된 시민의 한 사람, 즉 대표시민이다. 따라서 시민-관료 관계는 기본적으로 우리-관계여야 한다. 그러나 현대정부는 테크노크라시 하에서 정치적 책임을 면제받은 채 통제 불가능한 리바이어던으로 성장했다. 더욱이 규칙의 철창에 갇힌 관료제적 행정과정에서 시민은 객체화, 타자화되며 하나의 사례로 취급된다. 따라서 시민-관료 관계가 그들-관계로 전락할 우려가 있다. 이 글은 그들-관계로 전락하기 쉬운 시민-관료 관계를 우리-관계로 되돌리기 위한 이론적, 실천적 기반 마련에 연구의의를 두었다. 먼저 사회계약물로서의 정부를 전제해, 정부관료라는 직업의 태생적 뿌리에 담긴 대표시민 개념 속에서 시민-관료 간 우리-관계의 이론적 기반을 도출했다. 또 테크노크라시의 폐해, 관료제화의 한계 등 정부행정의 민주화 저해요인이 시민-관료 관계를 그들-관계로 전락시킬 경우 나타날 민주주의 결손 및 시민소외 현상을 성찰한 뒤, 우리-관계를 회복하기 위한 관료제 내의 의식개혁과 관리전략 개선방향을 관료의 책임윤리 내면화와 마음습속 변화 및 이를 위한 전략적 인적자원관리 전략을 중심으로, 또 조직경계의 허뭄을 통한관-민 공동체적 의사결정을 제도화하기 위한 관료제 외적 제도개혁 방향을 심의민주주의와 시민중심 거버넌스 확립, 행정통제형 직접민주주의의 도입을 중심으로 강구했다.

정부조직개편의 논리와 수사; 능률신화를 넘어서

최성욱 ( Sung Wook Choi )
6,400
초록보기
본 연구는 우리의 정부조직개편을 지배하고 있는 논리와 수사가 무엇인지를 해석해보는 작업이다. 해석을 위한 방법론으로서 텍스트 분석과 기호학적 모형을 적용하고 있다. 연구에 투입된 재료는 선행연구문헌, 정부부처의 내부자료, 관련자들(교수, 연구원, 공무원, 기자)과의 토론과 대화로부터 획득된 구두자료 등이다. 우리의 정부조직개편 텍스트를 읽어본 결과, 능률의 기표가 일차적인 기의를 상실한 체, 이차기호의 수준에서 현실정치와 이원대립구도로 표상되고 있다. 본 연구에서는 행정능률(긍정) 대 현실정치(부정)의 이원대립관계를 해체하여, 제3의 가능대안으로서 문화통합논리를 제안하고 있다.

입헌주의적 지방자치론과 자치제도의 확대

최상한 ( Sang Han Choi )
6,900
초록보기
본 연구의 목적은 입헌주의적 지방자치론에 관한 선행연구로써 이 이론을 검증하는데 있다. 이를 위해 본 연구는 입헌주의적 지방자치론을 적용하여 중앙정부, 지방정부, 주민, 그리고 헌법재판소의 상호관계가 자치제도의 확대를 위한 법률 개정에 미치는 영향을 다중심성 관계 (polycentricity)에 따른 다면 내용분석(multivel content analysis)으로 검증한다. 내용분석 대상은 지방자치의 부활 이후부터 2012년 5월 현재까지 헌법재판소의 위헌판결과 권한쟁의 심판 사례이다. 본 연구는 이론적 분석틀로써 ‘입헌주의적 지방자치론의 활성화 과정’을 제안한다. 입헌주의적 지방자치의 활성화 과정이란 헌법적 해석에 따라 지방자치의 행정과정과 입법과정이 피드백(feedback)이 되어, 지방자치에 대한 규범적 원리를 제시하고, 관련 법률을 고도화 및 제도화시키는 것이라고 볼 수 있다. 이 활성화 과정은 중앙정부, 지방정부, 헌법재판소, 그리고 주민들의 상호관계 속에서 자치관련 법률이 어떻게 개정되는가를 보여준다. 분석 결과는 입헌주의적 지방자치의 활성화 과정에 따라 관련 법률의 개정으로 자치제도가 확대되어가고 있음을 확인해주며, 이에 따른 여러 시사점을 제공한다.

18대 국회 상임위원회 구성에 관한 연구; 지역 및 의정경험에 대한 SNA 분석

서인석 ( In Seok Seo ) , 조일형 ( Il Hyung Jo ) , 이종구 ( Jong Ku Lee )
8,100
초록보기
본 연구는 사회연결망분석(SNA: Social Network Analysis)을 활용하여 18대 상임위원회의 지역 및 의정경험의 중심역할을 담당할 수 있는 위원회를 확인하였다. 본 연구는 상임위원회의 속성에 따라서 지역 및 의정경험이 잘 반영되었는지에 대한 확인을 통해, 만약 상임위원회가 바람직한 분포 및 균형을 이루고 있지 못하다면, 이를 통해 제도적 보완이 요청되는 시사점을 도출할 수 있다는 점에 그 의의가 있다. 본 논문에서 확인할 수 있었던 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 국민의 삶과 관련된 사안을 다루는 상임위원회들은 다양한 지역을 포함하지만, 영향력 있는 지역과는 관계를 보이고 있지 않음으로써 지역을 대변하는 의사결정에 있어서 비교적 소외가능성이 내포되어 있었다. 둘째, 전문지식을 요하는 상임위원회들은 중심성 수치가 높은 지역들이 집중되어있는 것으로 나타났다. 이는 지역적 차원에서 큰 영향력을 발휘할 필요가 없는 상임위원회들에 과집중 되어있는 것이다. 따라서 이에 대한 제도적 보완이 고려될 필요가 있었다. 마지막으로, 정치적 역량을 요하는 상임위원회들은 전체 적으로 중심성 수준이 확보되었다.

지방정부 지출의 변동패턴에 관한 연구

한선경 ( Sun Kyung Han )
5,800
초록보기
정부지출은 기본적으로 정책변동에 영향을 받는다. 정책결정자 혹은 예산결정자가 예산을 계획하거나 예측할 때 정부지출의 변동성을 파악해 정책단절을 대비하고, 단절발생시 대체 전략을 세울 수 있어야 한다. 그동안 정부지출의 변동성에 대한 실증적 연구들은 점증적 변동 패턴이 주를 이뤘다. 그러나, 정책이나 예산은 소폭의 변동을 나타내는 점증적 변화만 존재 하는 것이 아니다. 1970년대 후반 점증적 변화와 함께 대폭적인 변화가 종종 발생하게 되면서 점증주의에 대한 한계가 드러나게 되었다. 이에 본 연구는 지방정부의 예산지출의 변화 패턴을 계량분석을 통해 살펴보고자 한다. 점증성 검증, 정규성 검증, 단절점 발견 등의 분석을 통해 단절의 존재여부를 확인한 결과 대체로 점증적 변화를 보였고, 때때로 비점증적 변화를 보였다. 단절을 나타내는 세첨분포를 보였으며, 지방자치제도의 실시와 IMF시기에 단절점이 나타난 것으로 분석되었다. 지방자치제도 실시 후에 변동의 규모가 커진 것을 알 수 있다.

지방정부지출과 지역경제성장; 16개 시도 자료를 이용한 패널분석

임응순 ( Eung Soon Lim )
5,400
초록보기
본 연구는 1998~2010년까지의 한국 16개 시 도에 대한 지역경제성장과 지역정부지출 간의 관계에 대한 분석을 실시하였다. 분석결과 두 변수 간에는 단위근이 존재함으로써 불완전시계 열자료로 판명되어 공적분 검정을 실시하였다. 공적분 검정결과 공적분이 존재하여 본 연구에서는 VECM을 이용한 분석을 실시하였다. VECM 추정결과 두 변수간에는 장 단기적으로 모두 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 특히 Panel Granger Causality Test 결과 양 방향모두에서 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉 기존의 많은 선행연구들(국가전체)에서의 바그 너법칙과 케인즈가설이 모두 타당하다는 결론을 얻을 수 있었다.
1 2 >